2020年3月中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》中提出，要推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置體制改革。
農(nóng)村剩余勞動(dòng)力規(guī)模巨大
雖然中國(guó)城市化和工業(yè)化改革進(jìn)程已持續(xù)40多年，但是，農(nóng)村中還積累著大量剩余人口和剩余勞動(dòng)力。2019年如按照常住人口城市水平60%看，比同樣發(fā)展階段國(guó)家的水平低了15個(gè)百分點(diǎn)，剩余規(guī)模為2.1億人，如果按照戶籍城市化44%計(jì)算，剩余規(guī)模更達(dá)到4.34億人。農(nóng)業(yè)增加值占GDP的7%，就業(yè)勞動(dòng)力卻高達(dá)25%，按照同發(fā)展階段比率最高也不應(yīng)當(dāng)超過(guò)13%，也剩余9000萬(wàn)勞動(dòng)力；即使按照2019年每一農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力收入為外出務(wù)工收入的2/3計(jì)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力有2700萬(wàn)人也足夠了，還剩余1.63億人。
這是一種體制性剩余勞動(dòng)力。一個(gè)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)社會(huì)的人口，在其一生中能夠城市化有他的年齡窗口期。假設(shè)人口遷移和勞動(dòng)力流動(dòng)在一個(gè)勞動(dòng)力和土地等要素市場(chǎng)化配置的場(chǎng)景中，他越能夠在最佳的年齡窗口期內(nèi)市民化。但是，如果其使用的土地，因不能由市場(chǎng)機(jī)制配置有粘性而不能退出；其子女不能在城鎮(zhèn)無(wú)障礙地就學(xué)；在不能市場(chǎng)配置土地資產(chǎn)場(chǎng)景下，其沒(méi)有家庭積累或退出形成的土地財(cái)產(chǎn)性收入和土地資本化收入，因此也就喪失了一部分能夠進(jìn)入城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)能力；加上土地和住宅供給體制造成城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)和房租水平高于其能夠城市化的收入水平和支付能力，更形成其市民化長(zhǎng)期固定居住的高門檻。
這種非市場(chǎng)化的體制扭曲，一方面提高了農(nóng)村剩余人口向城市遷移的各種成本，也增加了城鎮(zhèn)企業(yè)用工成本（如房?jī)r(jià)房租上漲、年度間“鐘擺式流動(dòng)”和一生的“青出老回”）。
我們需要仔細(xì)觀察的是，農(nóng)村剩余人口，如果在他最佳年齡機(jī)遇期內(nèi)，因種種原因未能城市化，年紀(jì)越大，就越難以城市化。我曾經(jīng)將其定義為錯(cuò)過(guò)城市化人口。粗略地計(jì)算，農(nóng)村8億戶籍人口中，外出務(wù)工的主要是年輕人，常住人口中45歲到65歲人口，我覺(jué)得規(guī)�？赡茉�2.5億人左右。
人口流動(dòng)的體制成本，使城鎮(zhèn)企業(yè)更多地通過(guò)技術(shù)和資本替代這種本來(lái)可以及時(shí)供給的剩余勞動(dòng)力。而智能制造技術(shù)的追趕和線上新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，分別替代了工業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的勞動(dòng)力。也就是說(shuō)，體制加大了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)的成本，而技術(shù)和資本對(duì)人力資本含量不高勞動(dòng)力的替代，又對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移造成了擠出。
現(xiàn)在農(nóng)民工工資要比城鎮(zhèn)職工工資水平低一半，差距在拉大。按二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的道理，需要轉(zhuǎn)移的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力數(shù)量巨大，向城市轉(zhuǎn)移速度理應(yīng)加快。但實(shí)際上其轉(zhuǎn)移速度越來(lái)越慢，從最高時(shí)2011年的5.6%下降到了2019年的0.8%。
傳統(tǒng)二元轉(zhuǎn)型推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)失效
一方面，一些學(xué)者可能因?yàn)闆](méi)有看到中國(guó)這種農(nóng)
村勞動(dòng)力的體制性剩余，而認(rèn)為城市化水平低和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)比率高，城鄉(xiāng)收入差距大，還有劉易斯二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，中國(guó)經(jīng)濟(jì)還會(huì)高增長(zhǎng)若干年；另一方面，他們也認(rèn)為，中國(guó)勞動(dòng)年齡人口負(fù)增長(zhǎng)后，可以用教育等形成的人力資本紅利進(jìn)行替代，可以用智能制造替代，可以網(wǎng)絡(luò)、平臺(tái)和線上等數(shù)字新經(jīng)濟(jì)替代，需要從生產(chǎn)率方面尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力。
然而，農(nóng)村中2.5億左右45歲到65歲的勞動(dòng)力人口，要通過(guò)教育大幅度增加他們?nèi)肆Y本含量的可能性較小。即使有這種可能性，教育提高他們的人力資本含量需要較長(zhǎng)時(shí)間，一是他們的人力資本含量假如能夠大幅度提高，其知識(shí)水平可以適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)了，可以從生產(chǎn)率方面貢獻(xiàn)產(chǎn)出了，其年齡也到退出勞動(dòng)的時(shí)間了；二是我們亟需的是在未來(lái)如何將逐年下行的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)住，在未來(lái)的十五年中將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度支撐住，而增加人力資本又是一個(gè)緩慢的過(guò)程，遠(yuǎn)水解不了近渴。
任何經(jīng)濟(jì)都是供給與需求兩方面共同推動(dòng)其增長(zhǎng)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)首要的問(wèn)題是，從2019年的數(shù)據(jù)看，工業(yè)品產(chǎn)能過(guò)剩12萬(wàn)億元，其中消費(fèi)品過(guò)剩6萬(wàn)億元。持續(xù)的過(guò)剩，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)增速下行。從城鄉(xiāng)居民對(duì)工業(yè)化紅利的分享水平看，城鎮(zhèn)居民對(duì)許多產(chǎn)品的消費(fèi)需求彈性較小，而農(nóng)村居民還很大。他們還有大量購(gòu)買消費(fèi)品的愿望。但是從“居民收入—消費(fèi)支出—需求不足”的卡脖子問(wèn)題看，農(nóng)村5.6億人口的收入水平太低，其中45到65歲的2.5億左右體制性剩余勞動(dòng)年齡人口的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、財(cái)產(chǎn)和資本等收入水平太低，消費(fèi)需求的支付能力低下。他們無(wú)法與數(shù)字要素、網(wǎng)線平臺(tái)、智能制造一同創(chuàng)造財(cái)富，也就無(wú)法獲得這方面的收入，即無(wú)法參與創(chuàng)造和生產(chǎn)成果的分配。而且前面也已經(jīng)論述，雖然道理上講還可以轉(zhuǎn)移到能夠獲得較高收入的城市中。但是，從人力資本含量、年齡條件和經(jīng)濟(jì)能力看，他們已經(jīng)成為進(jìn)入不了城市，不能成為市民的錯(cuò)過(guò)城市化人口；而城市的技術(shù)進(jìn)步也在擠出他們。新經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造越來(lái)越多的財(cái)富，但是巨額人口不能參與創(chuàng)造財(cái)富的過(guò)程，其低收入不能購(gòu)買平衡越來(lái)越多的產(chǎn)品和服務(wù)，經(jīng)濟(jì)怎么能夠均衡增長(zhǎng)呢？
農(nóng)村體制性剩余土地規(guī)模巨大
根據(jù)墨西哥1993年耕地配置市場(chǎng)化改革后的效果看，由于勞動(dòng)力/耕地比下降，以及生產(chǎn)規(guī)模化，農(nóng)業(yè)收益提高，使耕地撂荒和糊弄種地面積減少，改革后產(chǎn)量提高了13%。中國(guó)目前的問(wèn)題是，勞動(dòng)力/耕地比太高，生產(chǎn)規(guī)�；潭炔粔颍恋亓袒暮秃N地面積較多。以墨西哥改革前后的經(jīng)驗(yàn)估算，中國(guó)目前農(nóng)村中體制凈剩余耕地達(dá)2.6億畝。
農(nóng)村體制性剩余宅基地規(guī)模在6000到9500萬(wàn)畝之間。我們從不同角度計(jì)算，農(nóng)村宅基地面積約1.7億畝，如果8億農(nóng)村戶籍人口每個(gè)家庭3.7人，近2.2億戶家庭，每戶宅基地為0.5畝，住宅用地為1.1億畝，宅基地剩余6000萬(wàn)畝；如果人口遷移沒(méi)有體制扭曲，2.9億外出務(wù)工農(nóng)民中最保守有80%能夠市民化在城鎮(zhèn)居住，則只需要7500萬(wàn)畝左右宅基地，剩余宅基地9500萬(wàn)畝。
農(nóng)村體制性其他建設(shè)剩余用地7500萬(wàn)畝。農(nóng)村中還有1.5億畝左右的其他建設(shè)用地，大部分是1978年后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展占地而形成。21世紀(jì)第一個(gè)10年，對(duì)散亂小污鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行整頓，其中一些被關(guān)停；21世紀(jì)第二個(gè)10年，對(duì)農(nóng)村用地加強(qiáng)了用途和規(guī)劃方面的管理，生態(tài)環(huán)境要求也越來(lái)越嚴(yán)，未經(jīng)審批的不能隨意建設(shè)，違章建設(shè)的予以拆除。加上農(nóng)村用地過(guò)去大部分是工業(yè)用地，而制造業(yè)不景氣，也使閑置的建設(shè)用地增多。因此，保守估計(jì)，農(nóng)村其他建設(shè)用地的利用率可能只有一半。
這種土地的體制性過(guò)剩，只有土地要素和資源的市場(chǎng)化配置來(lái)解決。短缺往往是設(shè)立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的理由，但是計(jì)劃則使短缺程度更加嚴(yán)重。計(jì)劃配置土地場(chǎng)景下，土地沒(méi)有價(jià)格，不反映投入和產(chǎn)出的損失；禁止其交易，又不能使閑置和浪費(fèi)的土地，通過(guò)價(jià)格、銷售和利潤(rùn)機(jī)制的調(diào)節(jié)，配置到能夠充分被利用并有理想產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。而計(jì)劃調(diào)節(jié)導(dǎo)致土地要素、資源和產(chǎn)品短缺的同時(shí)，又造成了土地要素和資源的閑置和浪費(fèi)，即土地的體制性過(guò)剩。東歐經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈的名著《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》，論述的就是計(jì)劃造成經(jīng)濟(jì)短缺的機(jī)理；而曾經(jīng)有關(guān)國(guó)家實(shí)踐過(guò)多次的糧食種植、采購(gòu)和供應(yīng)計(jì)劃（包括定量供應(yīng)和糧票）并沒(méi)有解決計(jì)劃經(jīng)濟(jì)各國(guó)糧食短缺難題，甚至造成過(guò)饑荒，就是一個(gè)很好的例證。
最大增長(zhǎng)潛能
將來(lái)自農(nóng)村剩余土地市場(chǎng)化改革
中國(guó)緊迫應(yīng)對(duì)和長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中，需要有一種改革，同時(shí)滿足宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和增長(zhǎng)的五個(gè)目標(biāo)：
一是提高農(nóng)村居民收入，增強(qiáng)其消費(fèi)需求能力，平衡工業(yè)生產(chǎn)過(guò)剩；二是根據(jù)中國(guó)農(nóng)村巨額的錯(cuò)過(guò)城市化人口，尋求在農(nóng)村、小城鎮(zhèn)和城郊等利用巨額體制性剩余勞動(dòng)力；三是在未來(lái)的15年中，做這樣的大事——只要農(nóng)村土地體制改革了，土地與剩余勞動(dòng)力相組合，就能夠獲得實(shí)實(shí)在在和基本可以確定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新潛能；四是可以通過(guò)改革形成的土地資產(chǎn)，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的債務(wù)擴(kuò)大提供信用保證，把債務(wù)鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)降低到最低程度；五是通過(guò)改革，形成擴(kuò)張性財(cái)政金融政策的貨幣投放之錨，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)在金融和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系盡可能安全的狀況下增長(zhǎng)。唯有土地市場(chǎng)化改革，才有這樣的功能。
未來(lái)15年勞動(dòng)力要素投入年均負(fù)增長(zhǎng)1%以上，可能影響GDP年均負(fù)增長(zhǎng)0.5%，而配置改善年均可能0.7%的增長(zhǎng)率，正負(fù)相抵后未來(lái)年均可能0.2%左右。然而，用新的二元體制要素向一元市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的模式模擬，農(nóng)村非市場(chǎng)化勞動(dòng)向市場(chǎng)化勞動(dòng)轉(zhuǎn)型時(shí)，其配置改善的增長(zhǎng)彈性較大。然而，農(nóng)村要素組合的必要條件是土地非市場(chǎng)化配置向土地市場(chǎng)化配置轉(zhuǎn)型。數(shù)億體制性剩余勞動(dòng)力和數(shù)億畝體制性剩余土地市場(chǎng)化改革相結(jié)合，使得未來(lái)15年中國(guó)新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛能的60%到70%，來(lái)自于農(nóng)村非市場(chǎng)化勞動(dòng)與非市場(chǎng)化土地向市場(chǎng)化的改革和轉(zhuǎn)型。
從走社會(huì)主義道路看，堅(jiān)持生產(chǎn)資料公有制，土地的國(guó)有和集體所有不變；堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，勞動(dòng)力要素和土地資源的配置由市場(chǎng)決定。從而使社會(huì)主義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完美結(jié)合。而農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)化改革，就是用市場(chǎng)化的體制，調(diào)動(dòng)億萬(wàn)農(nóng)村錯(cuò)過(guò)城市化人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)積極性，使閑置在農(nóng)村的巨額體制性剩余勞動(dòng)力要素得到充分的利用；就是用市場(chǎng)化機(jī)制，調(diào)節(jié)農(nóng)村閑置和低利用的耕地、宅地和其他建設(shè)用地等配置改善，成為投入產(chǎn)出的有效生產(chǎn)要素。
我們需要限定僅一處宅基地情況下的土地買賣，還要防止投資去炒賣農(nóng)村房地產(chǎn)。但是，需要將農(nóng)村的土地，從生活和生產(chǎn)資料，通過(guò)市場(chǎng)化改革成為要素和資產(chǎn)，使其成為農(nóng)村農(nóng)民的生活財(cái)富和創(chuàng)業(yè)之本；在堅(jiān)持土地公有的前提下，土地的使用財(cái)產(chǎn)權(quán)可以市場(chǎng)化配置，使其具有抵押融資、吸引投資、耕地規(guī)模、進(jìn)城退出、下鄉(xiāng)置換、以地創(chuàng)業(yè)、獲得收入等功能，放開(kāi)放活，促進(jìn)農(nóng)村居民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和置業(yè)，增強(qiáng)消費(fèi)能力，擴(kuò)大和疏通國(guó)民經(jīng)濟(jì)需求內(nèi)循環(huán)，實(shí)現(xiàn)未來(lái)15年國(guó)民經(jīng)濟(jì)的良性、穩(wěn)定、安全和中高速增長(zhǎng)。
（作者系東北財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)民經(jīng)濟(jì)工程實(shí)驗(yàn)室主任、原中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）
來(lái) 源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)
編 輯：liuy
