目前，大部分地方政府債券資金能夠及時用到重大項目上，對穩(wěn)投資、補短板發(fā)揮著重要作用。但同時，地方發(fā)債資金閑置問題似乎愈演愈烈。
近日，不少省份披露了2019年度省本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告（下稱“審計報告”），第一財經(jīng)記者梳理發(fā)現(xiàn)，在有關(guān)地方政府債券資金的審計中，絕大多數(shù)省份都存在一個共同的問題，即發(fā)債籌來的錢“躺在賬上”，白白支付利息。資金閑置程度不同，有的地方甚至一筆錢借了3年了還沒花出去。
按照此前審計署公布的數(shù)據(jù)，僅2019年審計18個省份及所轄36個市縣就發(fā)現(xiàn)，,由于項目安排不合理或停止實施等，503.67億元地方政府新增專項債券資金未使用，132.3億元閑置超過一年。
如果按照去年地方政府債券3.47%平均利率估算，100億元資金閑置1年，將白白支付利息3.47億元。全國究竟有多大規(guī)模地方債資金閑置尚不可知，但根據(jù)已公布的審計報告，一年地方政府白白支付利息可能達到數(shù)十億元規(guī)模。
然而，這并非新問題，前些年審計就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)這樣的情況。為何地方資金閑置問題屢審屢犯？又有何對策來解決？
“錢等項目”原因復(fù)雜
早在2017年，審計部門就已經(jīng)公開披露地方政府債券資金閑置問題。隨著地方政府債券發(fā)行規(guī)模大幅攀升，閑置資金規(guī)模也有所增加。
根據(jù)上述部分省級審計部門披露的2019年審計報告，廣東、四川、福建、山東、海南、湖南、北京、河南等地均存在地方政府債券資金閑置。
第一財政大省廣東審計發(fā)現(xiàn)，截至2019年底，全省共有313個2019年新增地方政府債券項目債的券資金未形成實際支出，涉及金額169億元。四川省2019年審計報告也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)赜?75.58億元新增債券資金未使用，其中141.82億元閑置超過1年（這甚至超過上述審計署數(shù)據(jù)）。福建省雖然未披露2019年政府債券資金閑置規(guī)模，但稱地方政府專項債券有25.94%當(dāng)年結(jié)轉(zhuǎn)未使用。
海南在審計省本級和9個市縣2016年至2019年地方政府債券資金時發(fā)現(xiàn)，4個市縣32.04億元至2019年末仍未使用，最長滯留時間達36個月。
部分省份審計部門對資金閑置給出的理由包括，項目準(zhǔn)備不充分或停止實施、項目進度與資金籌集不銜接等。
近些年地方財力空前緊張，不少地方積極爭取債券資金，那為何資金還趴在賬上？
中財—鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成告訴第一財經(jīng)記者，政府投資項目開工前有一系列審批程序和工作要求，比如項目要進行可行性論證，通過相應(yīng)的土地、環(huán)保、規(guī)劃等審批。實踐中發(fā)現(xiàn)，一些地方這些前期工作不扎實，申請到地方政府債券額度，完成發(fā)債籌資后，項目由于前期準(zhǔn)備不充分無法開工，造成了資金閑置。
對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)毛捷教授告訴第一財經(jīng)記者，目前地方政府債券資金撥付進度比較快，但一些項目落地或開工進度相對慢，這就造成了項目進度與資金籌集不銜接，資金閑置。一些地方發(fā)債設(shè)計不夠細(xì)致，比如一個建設(shè)項目需要分幾期來逐步推進，但籌資可能一次性完成，這也就造成了資金閑置。
“我們當(dāng)?shù)匾泊嬖谡畟Y金閑置的問題，這主要是項目手續(xù)不齊全，或者根本做不了。造成這種現(xiàn)象的一大原因在于，一些部門申報項目時很多是拍腦袋決定的，實際上項目不成熟，等債券資金籌到后才開始啟動項目，這勢必造成資金閑置�！币晃晃鞑炕鶎迂斦耸扛嬖V第一財經(jīng)記者。
另一位東部市級財政人士告訴記者，債券資金閑置一種原因是項目手續(xù)不齊全，另一種是地方以甲項目申請資金后，想將資金用到其他項目上。
“造成地方政府債券資金閑置，一方面是有些地方主要精力花在了先將資金爭取到手，具體項目短時間倉促上報，項目實施方案并未設(shè)計好；另一方面是在上級政府催促加快發(fā)債進度下，債券資金又超前到賬。”上海財經(jīng)大學(xué)鄭春榮教授對第一財經(jīng)分析。
財達證券總經(jīng)理助理胡恒松告訴第一財經(jīng)記者，目前地方政府債券資金閑置主要是專項債券資金閑置，原因除了項目準(zhǔn)備不充分外，還在于沒有建立符合專項債券特點的指導(dǎo)性文件或特殊通道。專項債券在各級財政劃撥的過程中一般采用的是傳統(tǒng)財政資金劃撥流程，導(dǎo)致資金“走在路上”的時間較長。另外受天氣等客觀因素影響，一些債券資金無法及時使用。比如東北、內(nèi)蒙古等地9~10月份地方債發(fā)行完成后，項目陸續(xù)進入冬季停工狀態(tài)，造成債券資金在當(dāng)年無法足額使用情況。不少專項債資金投向交通建設(shè)類項目，由于項目建設(shè)周期較長，資金使用進度相對較慢。
解決之策
事實上，地方政府債券資金閑置問題已經(jīng)得到國務(wù)院高度重視。
為了充分發(fā)揮債券資金效應(yīng)，避免“錢等項目”，今年國務(wù)院反復(fù)強調(diào)要加強項目管理，明確“資金跟項目走”。相關(guān)部門也反復(fù)強調(diào)，各地要做好項目儲備及前置條件，在項目前期準(zhǔn)備工作上多下功夫。
另外，國務(wù)院明確，對地方政府專項債券項目短期內(nèi)難以建設(shè)實施、確需調(diào)整資金用途的，原則上要于9月底前完成并按程序報備。專家分析，此舉也是為了避免債券資金閑置，發(fā)揮資金使用效率。
2020年，地方政府新增債券發(fā)行規(guī)模達到4.73萬億元，創(chuàng)歷史新高。加上實際轉(zhuǎn)給地方使用的1萬億元抗疫特別國債，今年地方實際發(fā)債籌資資金規(guī)模高達5.73萬億元。截至7月底，地方發(fā)行新增債券28290億元，完成全年發(fā)行計劃的59.8%。1萬億元抗疫特別國債發(fā)行完畢，資金基本下?lián)苤粱鶎邮锌h政府。近期財政部催促地方加快發(fā)債，力爭10月底前完成專項債發(fā)債任務(wù)。
隨著債券資金相繼到位，如何避免資金閑置的老問題？
溫來成認(rèn)為，避免資金閑置首先要端正地方發(fā)債動機。“只有地方經(jīng)濟社會發(fā)展急需項目，地方財政收入不夠時，才需要發(fā)債籌資建設(shè)。一些地方政府官員不能因為看到別的地方發(fā)債，盲目認(rèn)為自己沒有發(fā)債就吃虧，結(jié)果舉債申請資金后無法落實到具體項目�！�
地方政府發(fā)債額度需要向上級政府爭取，總額度國務(wù)院報全國人大批準(zhǔn)，財政部將其分配到36個省市（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市），然后這些省市再層層分配至基層市縣政府。由于基層政府沒有穩(wěn)定的發(fā)債額度，實踐中出現(xiàn)了基層政府“重債券資金爭取，輕視項目推進”
怪像。
鄭春榮認(rèn)為，可以考慮把地方債券額度與財政收入掛鉤，額度甚至可以放大一些，給地方政府吃下“定心丸”。當(dāng)基層政府官員清楚當(dāng)前和未來可以借多少債，并將發(fā)債的品種、時間進度更多地交給地方政府，預(yù)期穩(wěn)定之后，地方政府亂借錢的現(xiàn)象可能有所緩解。
在地方政府端正舉債動機后，溫來成認(rèn)為，做好債券項目儲備和前期準(zhǔn)備工作至關(guān)重要，目前相關(guān)主管部門其實對項目前期工作有不少要求，關(guān)鍵問題在于落實。
毛捷表示，目前專項債項目基本都有地方融資平臺公司操作，而這些公司以前主要承擔(dān)政府融資職能，并不熟悉具體項目操作，近些年轉(zhuǎn)型之下有些比較成功，但大多數(shù)依然艱難。下一步應(yīng)該加快推進地方融資平臺公司轉(zhuǎn)型步伐，吸引相關(guān)人才，強化項目運營管理，加快債券項目落地，避免資金閑置。
溫來成認(rèn)為，一些咨詢機構(gòu)在給地方政府債券項目做實施方案和財務(wù)測算等，為了幫助地方籌集資金，弄虛作假，一定程度上造成項目資金下來后項目無法實施，資金閑置。下一步要對這些弄虛作假的咨詢機構(gòu)給予處罰。
廣西壯族自治區(qū)財政廳曹潤林建議，建立債券資金及時規(guī)范使用監(jiān)督機制。在發(fā)行關(guān)口確保項目立項、可研批復(fù)、征地拆遷等前期工作完成的前提下，做到避免“錢滯項目”。債券發(fā)行成功后，財政部門要及時撥付資金，項目單位要嚴(yán)格按照項目施工進度及時向施工單位支付工程款，工程竣工后要及時決算結(jié)算，保證施工單位施工積極性盡快形成實物工作量。
來 源： 第一財經(jīng)
編 輯：liuy
