雷愛先：全聯(lián)房地產(chǎn)商會城市更新和既有建筑改造分會專家委員會委員，北京房山新城投資有限責(zé)任公司副總經(jīng)理，城投智匯（北京）管理咨詢有限責(zé)任公司執(zhí)行董事。
城市更新是城市政府通過優(yōu)化配置城市土地資源和空間資源，提升城市功能，改善人文環(huán)境的綜合整治活動。城市更新改造中，城市政府無一例外地面臨四大問題、困難和障礙，直接影響城市更新工作的推進(jìn)。
一是以“大拆大建”為主要方式的舊區(qū)改造導(dǎo)致風(fēng)貌破壞，歷史保護(hù)問題亟待重視。不少城市在城市更新、舊區(qū)改造過程中，速度效率優(yōu)先，保護(hù)與改造同時(shí)推進(jìn)，改造的目標(biāo)明確具體，配套政策措施到位，但歷史風(fēng)貌保護(hù)的范圍、規(guī)模、建筑量等目標(biāo)模糊，政策不具體。從而導(dǎo)致在實(shí)際推進(jìn)中，改造的范圍、拆遷量遠(yuǎn)大于保護(hù)的范圍，改造大規(guī)模持續(xù)進(jìn)行，歷史保護(hù)卻以小范圍試點(diǎn)的方式間斷性開展。這種改造方式普遍存在于我國城市更新過程中，其結(jié)果，歷史文化風(fēng)貌不僅未得到保護(hù)和修復(fù)，反而不同程度地遭受了損毀。同時(shí)，“大拆大建”的舊區(qū)改造方式導(dǎo)致了作為城市最基本公共空間——街道的大量消失，傳統(tǒng)城市形態(tài)的街巷被改造成為寬大的交通干道。這種方式不可持續(xù)。
二是城市規(guī)劃方向需要重新調(diào)整。城市更新是以空間資源重新配置為基礎(chǔ)的存量規(guī)劃，具有產(chǎn)權(quán)和利益復(fù)雜的特點(diǎn)。舊城改造與新城建設(shè)的規(guī)劃邏輯完全不同，新城規(guī)劃是增量規(guī)劃，是以新增建設(shè)用地為配置對象、基于空間擴(kuò)張為主的規(guī)劃；城市更新規(guī)劃則是促進(jìn)建成區(qū)功能優(yōu)化調(diào)整的存量規(guī)劃，需要探索政府、社會和市場主體共同參與、兼顧各方利益、上下互動的協(xié)商式、開放式的規(guī)劃方法。規(guī)劃對象轉(zhuǎn)向存量用地及空間后，存在規(guī)劃“從上至下”的剛性與“從下至上”的彈性的融合問題，存量規(guī)劃的實(shí)施問題，需要規(guī)劃國土部門及時(shí)應(yīng)對，在職能定位、管理重點(diǎn)、制度設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃。
三是土地利用方向調(diào)整存在限制。城市更新改造過程中，城市規(guī)劃大多是將城市中心、核心區(qū)的工業(yè)、倉儲、批發(fā)市場、居住區(qū)調(diào)整為公共文化設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施。城市規(guī)劃性質(zhì)的調(diào)整，反映到土地利用方向上，是將土地價(jià)值較大的倉儲物流、商服、住宅等經(jīng)營性用地調(diào)整為收益較小或非盈利性用地的公共設(shè)施、公益事業(yè)用地。越是歷史文化名城，城市規(guī)劃的調(diào)整難度越高。這種土地利用價(jià)值的逆向調(diào)整，限制了城市更新中通過改變土地用途彌補(bǔ)更新成本的可能性，直接加大了城市更新的經(jīng)濟(jì)成本。同時(shí)，部分城市的中心區(qū)、核心區(qū)內(nèi)嚴(yán)控建筑高度，地上空間的調(diào)整也受限制。由于土地利用方向和地上空間的雙重限制，城市更新項(xiàng)目推進(jìn)難。廣州在以“三舊改造”（舊村莊、舊廠房、舊城鎮(zhèn)）為主體的城市更新過程中，較容易的是舊村改造，其次是舊廠改造，最難推進(jìn)的是老城改造。
四是城市更新涉及
資金量加大、周期長。城市更新基本以老城區(qū)為主。區(qū)域內(nèi)人口密度集中，同時(shí)歷史文化設(shè)施廣布，是城市功能疏解的重中之重，也是更新改造的重點(diǎn)區(qū)域。改造過程中會涉及大量的居住用地，房屋類型涉及私產(chǎn)、直管公產(chǎn)和自管公產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)關(guān)系復(fù)雜，公有住宅房屋不得隨意轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓，涉及資金量大，騰退周期延長，改造難度大。
2008年以來，珠三角、長三角地區(qū)的大中城市，探索開展了舊城改造、三舊改造、城市更新活動。城市政府將空間規(guī)劃布局調(diào)整和存量土地盤活利用有機(jī)結(jié)合，城市規(guī)劃和土地政策靈活搭配，形成了一大批城市更新的典型案例，同時(shí)，城市更新中的土地、規(guī)劃、資金政策體系也從原來的單獨(dú)發(fā)力走向組合發(fā)力，成為城市政府推動城市更新工作不可或缺的制度保障，所形成的基本經(jīng)驗(yàn)主要有三點(diǎn)：
一是明確了城市更新工作的基本原則。主要有：城市更新要堅(jiān)持政府引導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)，與空間布局相吻合；堅(jiān)持市場取向、共建共享。發(fā)揮市場在資源配置的決定性作用和政府調(diào)控作用，鼓勵(lì)房屋土地產(chǎn)權(quán)人、企業(yè)等市場主體和社會力量多方參與城市更新，形成多元化更新模式；堅(jiān)持利益共享、多方共贏。建立完善經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，協(xié)調(diào)好產(chǎn)權(quán)人、開發(fā)單位、政府等各方利益，實(shí)現(xiàn)利益共享， 實(shí)現(xiàn)城市功能完善、民生改善、文化傳承多方共贏。堅(jiān)持公眾參與、平等協(xié)商。充分尊重土地和房屋權(quán)利人意愿，保障土地和房屋權(quán)利人的知情權(quán)、參與權(quán)，建立平等協(xié)商機(jī)制，做到公開公平公正，實(shí)現(xiàn)和諧更新。
二是明確了原土地權(quán)利人進(jìn)行改造開發(fā)政策。在符合規(guī)劃的前提下，原國有土地使用權(quán)人可通過自主、聯(lián)營、入股、轉(zhuǎn)讓等多種方式對其使用的國有建設(shè)用地進(jìn)行改造開發(fā)。
三是明確了城市規(guī)劃兼容政策。在符合區(qū)域發(fā)展導(dǎo)向和相關(guān)規(guī)劃土地要求的前提下，允許用地性質(zhì)的兼容與轉(zhuǎn)換，鼓勵(lì)公共性設(shè)施合理復(fù)合集約設(shè)置。
城市更新貫穿于城市生長的全過程。創(chuàng)新規(guī)劃和土地政策，創(chuàng)新規(guī)劃和土地管理方式，是推進(jìn)城市更新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)�！笆奈濉睍r(shí)期，推進(jìn)城市更新工作，應(yīng)在4個(gè)方面加大創(chuàng)新力度。
一是在城市設(shè)計(jì)、規(guī)劃和土地的兼容上要有創(chuàng)新的理念。城市設(shè)計(jì)與城市規(guī)劃要兼容，要依據(jù)城市規(guī)劃確定更新項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案并納入城市設(shè)計(jì)方案，落實(shí)在控制性詳細(xì)規(guī)劃中。要依據(jù)控規(guī)確定的土地性質(zhì)，確定更新實(shí)施方案；存量土地開發(fā)要注重規(guī)劃兼容。存量土地開發(fā)地區(qū)在增加公共服務(wù)設(shè)施用地的同時(shí)，可與各類用地兼容或混合設(shè)置；在滿足地區(qū)規(guī)劃導(dǎo)向的前提下，商業(yè)服務(wù)用地與商業(yè)辦公用地可以相互轉(zhuǎn)換，住宅用地可以全部或部分轉(zhuǎn)換商業(yè)服務(wù)業(yè)或商務(wù)辦公用地。
二是在城市更新實(shí)施中要?jiǎng)澏ǔ鞘懈聦?shí)施單元。城市更新實(shí)施單元的劃定要滿足更新規(guī)劃、街區(qū)控規(guī)和上位規(guī)劃，保證基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施相對完整，綜合考慮道路、河流等自然要素及產(chǎn)權(quán)邊界等因素，符合成片連片和有關(guān)技術(shù)規(guī)范等要求。劃定的城市更新實(shí)施單元中，可包括多個(gè)具體項(xiàng)目，每個(gè)具體項(xiàng)目可以涉及多種土地用途。只有劃定了城市更新實(shí)施單元，政府和開發(fā)主體才能據(jù)此開展更新項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)分析、資金來源和投資決策研判。
三是創(chuàng)新土地配置方式，降低城市更新土地成本。城市更新中涉及的國有企業(yè)劃撥土地，探索采取作價(jià)出資（入股）處置方式，免收土地出讓金；在不改變地表用地性質(zhì)前提下，更新項(xiàng)目利用地下空間建設(shè)停車場、便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施、公共配套服務(wù)設(shè)施的，免收土地價(jià)款；城市更新中涉及歷史文化風(fēng)貌保護(hù)街區(qū)更新項(xiàng)目的，允許政府向?qū)嵤┲黧w撥付異地開發(fā)用地，作為統(tǒng)籌外遷安置房源及資金平衡用地，使疏解成本和未來騰退土地收益實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。
四是創(chuàng)新資金支持政策。按照政府和社會資本合作項(xiàng)目建設(shè)模式及企業(yè)建設(shè)等模式創(chuàng)新融資方式，爭取更多的國家政策性貸款用于更新改造項(xiàng)目；城市更新中涉及歷史文化風(fēng)貌保護(hù)街區(qū)更新改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，可從市、區(qū)縣政府取得的土地出讓收入，在計(jì)提國家和本市有關(guān)專項(xiàng)資金后，將剩余部分按照一定比例，用于相應(yīng)的項(xiàng)目資金等；城市更新規(guī)模大、更新改造任務(wù)重、政府財(cái)力不足、改造資金缺口大的城市，可探索發(fā)行城市更新專項(xiàng)債券方式舉借債務(wù)。國家債券形式可以是中央政府債券、地方政府債券和政府擔(dān)保債券，旨在解決城市更新工作的融資需求。城市更新專項(xiàng)債券根據(jù)城市更新項(xiàng)目業(yè)務(wù)實(shí)際需要，在發(fā)行額度、期限、發(fā)行對象、項(xiàng)目管理、收益回報(bào)等方面“量身打造”，全面適應(yīng)城市更新業(yè)務(wù)特點(diǎn)。
來源：全聯(lián)房地產(chǎn)商會城市更新和既有建筑改造分會
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