疫情全球蔓延，中國雖然已經(jīng)度過最危急的時(shí)刻，但是還將面臨疫情帶來的全球經(jīng)濟(jì)衰退的影響。此時(shí)，如何練好內(nèi)功，迎接未來挑戰(zhàn)，推動(dòng)改革顯然是處理好國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行矛盾最好的解決辦法。
剛剛頒發(fā)的中共中央國務(wù)院文件，提出了構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見，顯然是希望通過加大改革力度，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本和阻力，激活市場(chǎng)化潛力，應(yīng)對(duì)可能面臨的全球化重大危機(jī)。
前些時(shí)候，有關(guān)部門已經(jīng)頒發(fā)了涉及土地管理制度審批權(quán)限下放的文件，新頒發(fā)的中央文件又把推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置作為文件中最突出內(nèi)容，說明土地管理制度改革在未來推進(jìn)要素市場(chǎng)化配置改革中的權(quán)重和地位。
關(guān)于土地要素市場(chǎng)化的配置，是不是就是未來實(shí)現(xiàn)土地私有化，或完全按照西方發(fā)達(dá)國家的市場(chǎng)模式來配置土地資源，顯然不是，且有著本質(zhì)區(qū)別。因?yàn)橹袊耐恋厮兄撇⒉皇撬接兄�，而是兩種公有制，即國有和集體所有制。即使我們提出了土地要素的市場(chǎng)化配置，也不等于是按照私有制模式進(jìn)行土地管理制度的改革。
可以肯定的是，改革的基本框架是建立在兩種土地公有制的前提下，如何按照市場(chǎng)化模式完成不同所有制主體之間的利益再分配，核心就是讓集體土地所有者分享更多的工業(yè)化和城市化收益，進(jìn)而達(dá)到兩個(gè)目標(biāo)，一個(gè)是提高資源配置效率，另一個(gè)則是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
處理好三個(gè)關(guān)系
土地要素配置的市場(chǎng)化改革，首先是如何處理各級(jí)政府之間對(duì)土地管理權(quán)限的再分配關(guān)系。
長期以來，出于耕地保護(hù)和防止土地資源過度開發(fā)，以及降低工業(yè)和城市發(fā)展成本的目標(biāo)，中國對(duì)土地要素基本是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式進(jìn)行管理的。也就意味著對(duì)土地的管理，需要通過各級(jí)政府有關(guān)部門來規(guī)劃、監(jiān)督和具體實(shí)施。好處是強(qiáng)化了對(duì)土地資源的保護(hù)和利用。問題則是，一方面各級(jí)政府對(duì)土地出讓金收益的渴求導(dǎo)致了對(duì)土地開發(fā)的過度依賴；另一方面強(qiáng)化監(jiān)管也在一定程度上影響了地方城市政府及時(shí)合理利用土地資源發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性。
這在一定程度上也說明，中國土地管理制度的特殊性在于政府間的利益平衡和積極性的調(diào)動(dòng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)有力的支撐作用，這是中國市場(chǎng)化進(jìn)程中，中央和地方政府之間的博弈關(guān)系，尤為重要。對(duì)于土地問題所要研究的是，在經(jīng)濟(jì)下行的時(shí)候，如何通過調(diào)整中央和地方各級(jí)政府之間的關(guān)系，下放管理權(quán)限，更多給與地方調(diào)動(dòng)土地資源的積極性，是中國要素市場(chǎng)化改革的一個(gè)十分鮮明的特征。
其次是土地要素市場(chǎng)化改革要解決政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系。所謂政府管理和市場(chǎng)開發(fā)，就是要明確各級(jí)政府在土地管理方面的規(guī)劃、監(jiān)管及審批的作用，包括政府公益性項(xiàng)目的開發(fā)征地如何進(jìn)行市場(chǎng)化改革，這些應(yīng)該是下一步改革的重點(diǎn)。
未來政府的作用應(yīng)該是逐步減少在計(jì)劃管理和指標(biāo)下達(dá)方面的作用，減少行政審批權(quán)的層層設(shè)置。重點(diǎn)是實(shí)施規(guī)劃管理，就是按照不同層級(jí)的國土空間規(guī)劃要求，實(shí)施科學(xué)管理。規(guī)劃確定的開發(fā)利用空間，可以下放管理權(quán)限，在開發(fā)過程中要減少政府干預(yù)，更多交給市場(chǎng)；而規(guī)劃嚴(yán)格限制的保護(hù)空間，則要強(qiáng)化政府監(jiān)管。因此對(duì)各級(jí)政府和企業(yè)，在土地開發(fā)利用上，如何按照規(guī)劃要求，合理開發(fā)土地資源，并有效合理地利用土地資源，應(yīng)該說可以有較大的彈性空間。
而在征地中調(diào)整政府和市場(chǎng)關(guān)系，目標(biāo)是在規(guī)劃約束的前提下，把更多征地收益交給市場(chǎng)，而不是全部包攬?jiān)诟骷?jí)政府手中。因此縮小征地范疇，界定公益開發(fā)邊界，都是在更大程度上減少政府對(duì)土地要素市場(chǎng)化配置的干預(yù)。
再次就是在土地要素市場(chǎng)化配置中如何處理好城鄉(xiāng)關(guān)系的問題。重點(diǎn)在于農(nóng)村土地以什么樣的方式進(jìn)入城市的開發(fā)和建設(shè)，這是多年以來長期懸而未決的問題。
這既涉及如何認(rèn)定農(nóng)村集體土地的所有權(quán)問題，也涉及到如何降低開發(fā)成本，以利于城市化進(jìn)程和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。更關(guān)系到在歷史發(fā)展新時(shí)期，如何通過市場(chǎng)化方式保護(hù)農(nóng)民利益，讓農(nóng)民更多分享城市化紅利。促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng)的一體化進(jìn)程，就是如何穩(wěn)步有序推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入土地開發(fā)的一級(jí)市場(chǎng)，而不是按照以往的通過各級(jí)政府征地轉(zhuǎn)化為國有，并對(duì)集體土地進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞健?/P>
這項(xiàng)改革的重大意義在于，只要符合國土空間規(guī)劃要求，只要不違背耕地保護(hù)特別是基本農(nóng)田保護(hù)的原則，經(jīng)過有關(guān)部門的監(jiān)管和審批，集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場(chǎng)，并分享土地開發(fā)收益，而不是通過其他開發(fā)主體獲取有限的補(bǔ)償收益。這里提供的開發(fā)方式和合作方式，可以有許多新的探索。集體土地所有者是否可以直接成為開發(fā)主體？是否可以與開發(fā)商合作享有平等的股權(quán)收益？
當(dāng)然，這一類開發(fā)還是需要有嚴(yán)格的約束條件，也還要受到國家其他政策的限制。例如，是否能夠開發(fā)房地產(chǎn)，還是發(fā)展工業(yè)和服務(wù)業(yè)？還包括出于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的限制等。但無論如何，至少相對(duì)于過去通過政府征地和補(bǔ)償形成的集體收益，未來可以直接分享開發(fā)紅利是一次實(shí)質(zhì)性改變。
破除制度性缺陷
土地管理制度改革還涉及到中國的耕地保護(hù)問題。畢竟中國的糧食供給不能滿足14億人口的需要，在關(guān)乎糧食安全的問題上，要確保足夠的耕地總量才能滿足中國主要農(nóng)產(chǎn)品達(dá)到95%的自給能力。
上世紀(jì)八九十年代工業(yè)化和城市化快速發(fā)展進(jìn)程中形成的粗放型發(fā)展模式，以及地方基層政府強(qiáng)烈占用土地的動(dòng)機(jī)，迫使中央政府不得不采取極為嚴(yán)厲的土地管理政策，并確定了基本農(nóng)田保護(hù)制度，對(duì)土地利用按計(jì)劃下達(dá)指標(biāo)，嚴(yán)格限制地方政府占地的利益動(dòng)機(jī)。從幾十年的實(shí)踐效果看，在一定程度上遏制了大規(guī)模的耕地占用，基本農(nóng)田的總體規(guī)模沒有受到影響。但是對(duì)基本農(nóng)田之外的耕地占用，以及對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的處置權(quán)矛盾始終沒有得到解決。
近20年來，城鎮(zhèn)化發(fā)展使得城市發(fā)展的用地規(guī)模大幅度增加，城市建設(shè)用地面積從上個(gè)世紀(jì)九十年代的2.2萬平方公里發(fā)展到目前的5.6萬平方公里，農(nóng)村集體建設(shè)用地從17萬平方公里增加到19萬平方公里。同期，中國的城鎮(zhèn)常住人口從4.37億人增長到現(xiàn)在的8.48億人，農(nóng)村常住人口從8.2億人減少到現(xiàn)在的5.52億人。城鄉(xiāng)人口此消彼長，但城鄉(xiāng)兩頭都在增加建設(shè)用地。
這些現(xiàn)象說明，傳統(tǒng)以政府為主導(dǎo)的土地管理模式雖然在很大程度上保護(hù)了耕地的基本保有量，但是并沒有適應(yīng)農(nóng)村人口進(jìn)城的變化過程，在遏制集體建設(shè)用地?cái)U(kuò)張和集約利用土地等方面，還存在著嚴(yán)重的制度性缺陷。
因此，探索市場(chǎng)化改革，通過擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)組織所有者的利益分享機(jī)制，把政府從土地利用和開發(fā)的直接參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，更有利于提高土地利用效率。
土地要素配置的市場(chǎng)化改革，也涉及到未來房地產(chǎn)發(fā)展。中國房地產(chǎn)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性波動(dòng)，原因在于政府和市場(chǎng)的雙重推動(dòng)。目前的問題是在有房地產(chǎn)需求的都市圈和城市群地區(qū)，也在限制房地產(chǎn)開發(fā)，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后、人口凈流出的城市和地區(qū)，政府對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)帶來的土地出讓收益卻有著強(qiáng)烈的擴(kuò)張動(dòng)機(jī)。
如何通過國土空間規(guī)劃來進(jìn)行約束和調(diào)整，如何因地制宜地平衡各類地區(qū)的土地開發(fā)能力和權(quán)限，一方面要按照人口空間分布格局來確定開發(fā)原則，另一方面也要鼓勵(lì)和支持人口流出地區(qū)有效利用土地資源，降低發(fā)展成本，吸引產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，帶動(dòng)就業(yè)。因此，因地制宜制定規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)開發(fā)政策，在當(dāng)前顯得尤為重要。更重要的是，也需要其他方面的配套改革來支持。例如，戶籍管理制度改革應(yīng)該及時(shí)跟進(jìn)，才可以從根本上解決區(qū)域和城市間用地需求和實(shí)際利用之間存在的不合理配置問題。
雖然我們看到了土地要素配置的市場(chǎng)化改革，方向和思路已經(jīng)基本明確，但是面對(duì)重大利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，真正落實(shí)還需要克服來自各方面的阻力，也需要通過深入探索來總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，才可以轉(zhuǎn)化為進(jìn)一步推廣的各種模式。
我們也注意到，還有一些政策上的禁區(qū)，需要進(jìn)一步研究和探討。例如農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，是否仍局限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，還是可以擴(kuò)大到城鄉(xiāng)范疇？集體建設(shè)用地增減掛鉤模式，如果允許集體建設(shè)用地進(jìn)入城市一級(jí)市場(chǎng)，是否還有存在的必要？如何給各類存量用地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換更為明確的政策思路？如何調(diào)整有關(guān)的稅費(fèi)和降低成本等問題，還需要進(jìn)一步細(xì)化政策。
土地要素市場(chǎng)化的方向已經(jīng)明確，但絕對(duì)不是按照西方發(fā)達(dá)國家私有制的市場(chǎng)化模式。因?yàn)闆]有前車之鑒，所以還需要深入探索，也要尊重實(shí)踐，關(guān)鍵在于有關(guān)部門如何貫徹落實(shí)并有所作為。
文 | 李鐵（作者為中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）
來源：《財(cái)經(jīng)》雜志
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