在今后的城市發(fā)展中為什么要重視城市更新？我們需要什么樣的城市更新？世界上其他地區(qū)的城市更新發(fā)展有哪些經(jīng)驗值得我們借鑒？本文將用此作來說明城市更新是城市發(fā)展的新機遇。
一、當(dāng)前為什么要重視城市更新？
關(guān)于我國城市未來的發(fā)展，在2015年召開的中央城市工作會議上，中央就提出中國城市的發(fā)展要堅持集約發(fā)展，樹立“精明增長”、“緊湊城市”理念，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，推動城市發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。防止“攤大餅”式擴張。而我國過去的城市發(fā)展，無論大中小城市，在空間上都走過一段快速的外延式、擴張式、攤大餅式的發(fā)展路程，如同北京從過去的二環(huán)、三環(huán)、四環(huán)，擴張到現(xiàn)在的七環(huán)。而城市更新則是中國城市發(fā)展走向內(nèi)涵式、集約式、精明增長的重要方式。
中國獨特的城鎮(zhèn)化進程
中國在改革開放之后城鎮(zhèn)化速度加快，成為中國經(jīng)濟發(fā)展的一個重要引擎。但中國的城鎮(zhèn)化之路與世界城鎮(zhèn)化已經(jīng)穩(wěn)定的國家相比有其獨特的方面。
第一是速度快
在改革開放之初的1979年中國只有不到2億的城鎮(zhèn)常住人口，而現(xiàn)在中國城鎮(zhèn)常住人口已有8.4億人。改革開放40年，中國城鎮(zhèn)新增常住人口6億多人，這些人擺脫了過去的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活方式，來到城市參與到第二和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大大地帶動了中國經(jīng)濟的增長。2019年僅排名前30的大城市，占全國GDP的比重就達43%。中國用了不到40年的時間將城鎮(zhèn)化率從20%提高到60%，而對比其他發(fā)達國家同樣城市化率的提高，以英國為代表的歐洲國家用了200年左右，以美國為代表的美洲國家用了100年左右。所以，中國城鎮(zhèn)化的第一大特征就是速度非常快。當(dāng)然由于中國國土面積大，東中西部城鎮(zhèn)化的發(fā)展并不平衡，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率比西部地區(qū)高了10個點以上。
第二是規(guī)模大
如果說中國的城鎮(zhèn)化速度快，那么有一個國家的城鎮(zhèn)化速度在一段時間內(nèi)也很快，即日本，從1950年到1970年，城鎮(zhèn)化率每年提高1.27%。但是日本以及其他發(fā)達國家都沒有中國這樣大的人口基數(shù)。日本城鎮(zhèn)化率從20%增長到60%，僅僅有五、六千萬人進城，而中國卻有6億人進城，是日本的十倍。我國在40年內(nèi)有如此大規(guī)模的城鎮(zhèn)人口增加，這在全世界范圍內(nèi)是獨一無二的。
第三是城鎮(zhèn)化和郊區(qū)化同時并進
歐美發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化過程由于周期比較長，人口向城內(nèi)集中的過程和人口郊區(qū)化的過程是分開兩個階段進行的。如恩格斯在1845年寫的《英國工人階級狀況》一文，描述了當(dāng)年英國大量的農(nóng)民進城之后，城市無法容納大規(guī)模的人口集中，城市居住環(huán)境變得惡劣的情景。為了尋求更好的生活環(huán)境和更低的生產(chǎn)成本，英國郊區(qū)化開始出現(xiàn)，富人和高端商業(yè)從城市中心搬走，新產(chǎn)業(yè)在市郊區(qū)落地，城市中心出現(xiàn)了衰敗。因此政府后來又提出城市復(fù)興，希望把新的產(chǎn)業(yè)和有錢人重新吸引到核心市區(qū)來，再造城市的繁榮，再振興市中心的一個重要手段就是城市更新。
當(dāng)今最發(fā)達的世界級城市，比如倫敦、紐約、東京等，都是在不斷的更新之中，其經(jīng)濟影響力經(jīng)歷百年保持世界領(lǐng)先的地位不變，目前仍是全世界的創(chuàng)新中心、消費中心、金融中心、研發(fā)中心，吸引了全世界的高端金融人才和科技人才。而中國在40年的快速城鎮(zhèn)化過程中，由于強力的“退二進三”、機動化的快速普及和住房商品需求的集中釋放等同時發(fā)生，使我國人口向市中心的集中和向郊區(qū)的擴散同時并進，城市建成區(qū)的擴張速度甚至快于了人口的增長速度。1981年到2018年，中國的城鎮(zhèn)常住人口增長了4.12倍，而城鎮(zhèn)的建城區(qū)面積增長了7.89倍。
值得注意的是，城市建成區(qū)不同于城市規(guī)劃區(qū)和城市行政管理區(qū)。建成區(qū)是指建筑連接成片，基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全的城市區(qū)域，其面積遠遠小于城市規(guī)劃區(qū)和城市行政管理區(qū)。
重視城市更新在中國當(dāng)下的重要意義
城市更新是未來城市高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。中國的建成區(qū)面積增長速度比常住人口的增長速度快了將近一倍，這就導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施每公里所服務(wù)的人口和承載的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出缺被低密度所稀釋了，投資邊際效益降低，地方政府只好不斷地再征地賣地以償還為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施所背負的債務(wù)，城市面積又進一步擴張，擴張后政府再負債投入……如此反復(fù)，問題與風(fēng)險不斷積累。從更宏觀的角度來看，建成區(qū)不合理擴張和低效利用，還占用了大量耕地和農(nóng)田，破壞了原有的自然生態(tài)環(huán)境，付出了昂貴的代價。當(dāng)然,近10年來有了一些變化，東部的速度差開始縮小，但中西部地區(qū)仍在重復(fù)過去的發(fā)展模式。
未來，隨著人口紅利的衰減、新增建設(shè)用地資源的日益減少和地方政府債務(wù)規(guī)模的約束，改變傳統(tǒng)外延擴張式城鎮(zhèn)化發(fā)展道路已迫在眉睫，急需通過城市更新優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，提升城市功能，改善城市人居環(huán)境，通過城市與產(chǎn)業(yè)同步更新，探索出一條內(nèi)涵提升式的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展途徑。
城市更新是城鎮(zhèn)化進入中高級發(fā)展階段的必然選擇。城市進入中高級發(fā)展階段之后，全世界各個國家的城市化都會出現(xiàn)一種新格局：人口向城市群、都市圈集聚。當(dāng)一個地區(qū)或國家城市化率比較低時，每個城市都還有自己發(fā)展壯大的空間，這個時候城市與城市之間主要是競爭關(guān)系，互相之間爭項目，競爭招商引資等，那時都市圈或城市群的興起就比較困難。當(dāng)?shù)貐^(qū)城鎮(zhèn)化率提高，中心城市的產(chǎn)業(yè)和人口開始外溢的時候，城市與城市之間才有可能從過去的競爭關(guān)系變成合作關(guān)系，都市圈或城市群才有可能加快形成。我國當(dāng)前正處于城鎮(zhèn)化的中高級發(fā)展階段，全國城鎮(zhèn)化率已達60.6%，已有約20個城市的城鎮(zhèn)化率超過80%。都市圈或城市群能否真正形成，或形成速度的快與慢，則主要取決于中心城市的凝聚力和輻射力。
在城鎮(zhèn)化的中高級階段，中心城市擴張的空間有限，其發(fā)展的重要途徑就是城市更新。通過城市更新，中心城市按經(jīng)濟規(guī)律置換和升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，盤活存量資產(chǎn)，提高城市內(nèi)土地、建筑、基礎(chǔ)設(shè)施等存量資產(chǎn)的產(chǎn)出效率，與周邊城市形成有機產(chǎn)業(yè)集群，都市圈逐步形成。中心城市將發(fā)展模式從擴張轉(zhuǎn)向更新，可以在減少基礎(chǔ)設(shè)施投資的情況下，升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引入先進的有發(fā)展前途的制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，改變過去支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和消費空間變?yōu)槲瞬诺男驴臻g，本文開頭所述北京懷柔的一個水泥廠變身創(chuàng)新辦公新空間即是如此�？梢哉f，沒有功能強大的中心城市，就不可能有有競爭力的城市群或都市圈，更不可能有世界級城市群。
城市更新是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要途徑。城市更新區(qū)別于擴張式城市發(fā)展模式，成功的城市更新對城市發(fā)展會有四方面的貢獻。
一是在存量中獲得增量，實現(xiàn)城市內(nèi)涵式發(fā)展
城市更新是在城市的存量土地中求增量，而非擴張式發(fā)展新增土地。這里的增量主要指兩類增量，一類是建筑的增量，比如從原來的低層建筑增加到現(xiàn)在的十層樓；更重要的是經(jīng)濟上、社會效益上的增量。在沒有占用農(nóng)村的土地和耕地的情況下，通過城市更新獲得了經(jīng)濟的增長，增加了就業(yè)機會，豐富了居民的消費，提高了政府的稅收，在存量中獲得增量，這就實現(xiàn)了城市的內(nèi)涵式發(fā)展。
二是在效率中得效益，實現(xiàn)城市低成本高質(zhì)量發(fā)展
城市擴張發(fā)展不僅要占用新的土地，而且要在新區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，配套幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)等公共和服務(wù)設(shè)施，總投入是巨大的。而對城市中的一些衰敗區(qū)域進行更新，可以極大化地利用已有成熟的各種配套設(shè)施，只是通過降低空置率、增加有效使用面積、引入產(chǎn)出更高的產(chǎn)業(yè)、吸引更多的消費人群，就可以使地方經(jīng)濟得到增長。所以，城市更新可以充分利用城市核心區(qū)完善的配套、人口人才密度、商圈基礎(chǔ)，市場規(guī)模等極大的區(qū)位優(yōu)勢，在提高效率中得效益，實現(xiàn)城市更低成本的高質(zhì)量發(fā)展。
三是在傳承中求變革，實現(xiàn)城市功能環(huán)境全面提升
高水平的城市更新都是在傳承城市文脈、歷史和文化的基礎(chǔ)上的更新，將傳統(tǒng)的建筑與新的產(chǎn)業(yè)、新的需求結(jié)合，在保留城市的鄉(xiāng)愁、韻味和文化的同時，提升城市功能，改善城市環(huán)境，給城市帶來有價值的變化。所以發(fā)達國家在后期的城市更新中特別注重對城市肌理的保護，街道、建筑的框架基本不變，只能改變建筑內(nèi)在的功能和裝飾，城市的特征明顯。與我國的城市過去提出“三年一大變”、“一年一小變”等目標有很大的不同。
四是在創(chuàng)新中謀發(fā)展，實現(xiàn)城市發(fā)展的新舊動能轉(zhuǎn)換
城市擴張式的發(fā)展基本不需要太多的創(chuàng)新，就像在一張白紙上作畫，可以畫出各種最美的畫面。但是如果要在舊城區(qū)舊建筑內(nèi)更新，就好像螺螄殼里做道場，不靠創(chuàng)新是很難做到的。比如，過去的傳統(tǒng)辦公樓，空間效率很低，功能單一，租金雖不高，但老板、員工都不愿意來，如果將傳統(tǒng)辦公樓更新成現(xiàn)代有科技含量的辦公樓，可以引入高端的研發(fā)企業(yè)、金融企業(yè)、高科技企業(yè)，可以將辦公、生活、文化、綠色、健康的理念都融入進去，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級了，從而實現(xiàn)城市新舊動能的轉(zhuǎn)換。
城市更新能夠在創(chuàng)新的前提下，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級，科技的引領(lǐng)，健康的生態(tài)，綠色的發(fā)展，這也是踐行五大發(fā)展理念的重要方面。
�。ㄇ睾纾撼鞘懈路謺䦟＜椅瘑T會主任委員、中國人民大學(xué)國發(fā)院城市更新研究中心主任）
來源：全聯(lián)城市更新分會
編輯：wangdc
