近日，陜西省靖邊縣龍洲丹霞地貌景區(qū)遭人刻字一事引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。
資料顯示，丹霞地貌屬于不可再生資源，它的形成需要上億年的時(shí)間，且極為脆弱，一旦破壞則很難恢復(fù)。值得注意的是，近年來，全國已經(jīng)發(fā)生多起旅游者在景區(qū)破壞丹霞地貌事件。
接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，近年來，我國旅游業(yè)迅猛發(fā)展，但旅游監(jiān)管部門主要關(guān)注旅游經(jīng)營者，較少關(guān)注旅游者的行為，旅游監(jiān)管存在制度缺陷。在立法層面上，旅游法并未明確規(guī)定對(duì)旅游者違反相關(guān)法律規(guī)定時(shí)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，也未明確對(duì)旅游者的懲戒措施，存在立法空白。
專家建議，在旅游法框架下，各地可以出臺(tái)文明旅游條例等地方性法規(guī)，將旅游法等國家立法中未規(guī)定或規(guī)定不具體的內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，形成行之有效的生態(tài)旅游資源治理辦法。
旅游監(jiān)管存在缺陷
懲戒有限震懾不足
近日，陜西省靖邊縣龍洲丹霞地貌核心景區(qū)外被發(fā)現(xiàn)多處遭到人為破壞，最新的刻字落款時(shí)間是8月21日。
實(shí)際上，旅游者毀壞丹霞地貌已經(jīng)不是“新鮮事”了。
近年來，節(jié)假日一過，網(wǎng)絡(luò)上便不乏旅游者在游覽過程中踩踏丹霞地貌或在上面刻字的新聞：“四游客踩踏張掖丹霞地貌”“丹霞地貌被刻字”“游客不顧景區(qū)提示牌踩踏彩色丘陵表層土”……僅2018年就有4則丹霞地貌遭旅游者毀壞的事件被曝光。
值得注意的是，同樣是丹霞地貌遭到毀壞，但有關(guān)方面的處理方式卻不一樣。
2018年7月12日，3名旅游者用木棍在靖邊龍洲丹霞地貌景區(qū)的紅砂石上刻字，對(duì)景區(qū)造成了不可逆的破壞。當(dāng)日下午，警方將3名違法嫌疑人抓獲。按照規(guī)定，靖邊縣警方對(duì)3人進(jìn)行批評(píng)教育，并依法對(duì)其中兩人分別作出罰款200元的處罰，另一人因未滿14周歲，不予處罰。
同年8月28日，兩段旅游者闖入甘肅省張掖市七彩丹霞景區(qū)對(duì)丹霞地貌進(jìn)行踩踏破壞的視頻在網(wǎng)絡(luò)上熱傳，引起各方關(guān)注。當(dāng)日晚，視頻里的4名旅游者接受批評(píng)教育并進(jìn)行道歉，但并未受到處罰。
中國人民大學(xué)律師學(xué)院院長助理、北京市法學(xué)會(huì)旅游法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事楊洪浦稱，不能單純從“刻字和踩踏”等破壞行為上進(jìn)行比較，最終采取什么樣的處理方式，首先應(yīng)當(dāng)考慮其破壞行為造成什么樣的破壞結(jié)果，即旅游者對(duì)景區(qū)的景觀或生態(tài)環(huán)境破壞到了什么程度，是可修復(fù)的還是不可逆轉(zhuǎn)的。
楊洪浦在接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說，近年來，我國旅游業(yè)迅猛發(fā)展，但旅游監(jiān)管部門主要關(guān)注旅游經(jīng)營者，較少關(guān)注旅游者的行為，旅游監(jiān)管存在制度缺陷。與此同時(shí)，我國法律法規(guī)對(duì)旅游者出現(xiàn)違法行為時(shí)的處罰力度比較有限。
從案件處理情況來看，當(dāng)發(fā)生旅游者刻字、留名等方式破壞景區(qū)生態(tài)環(huán)境的，一般主要適用的法律法規(guī)有治安管理處罰法和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》。
治安管理處罰法規(guī)定：“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款：(一)刻劃、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護(hù)的文物、名勝古跡的�！�
《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定：“違反本條例的規(guī)定，在景物、設(shè)施上刻劃、涂污或者在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)亂扔垃圾的，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)責(zé)令恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，處50元的罰款；刻劃、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護(hù)的文物、名勝古跡的，按照治安管理處罰法的有關(guān)規(guī)定予以處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”
此外，旅游法雖然在第二章專門對(duì)旅游者進(jìn)行了規(guī)定，但是第二章不足10個(gè)條文，其中第十三條規(guī)定：“旅游者在旅游活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵守社會(huì)公共秩序和社會(huì)公德，尊重當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)和宗教信仰，愛護(hù)旅游資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，遵守旅游文明行為規(guī)范�！�
楊洪浦認(rèn)為，旅游法采用的是宣示性和倡導(dǎo)性的表述，雖然提到了旅游者在旅游中應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，但對(duì)于旅游者不履行或不完全履行上述義務(wù)時(shí)承擔(dān)何種法律責(zé)任卻并未明確規(guī)定，也未規(guī)定對(duì)旅游者采用的懲戒措施。
歸屬部門比較復(fù)雜
景區(qū)管理仍然缺位
《法治日?qǐng)?bào)》記者梳理相關(guān)新聞發(fā)現(xiàn)，各景區(qū)基本沒有明確設(shè)置專門負(fù)責(zé)處理毀壞景區(qū)景觀設(shè)施的部門或機(jī)構(gòu)。有的景區(qū)由當(dāng)?shù)鼐教幚砺糜握邭木坝^的事務(wù)，有的景區(qū)由景區(qū)管委會(huì)、當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展委員會(huì)等部門聯(lián)合進(jìn)行處置。
對(duì)此，北京市法學(xué)會(huì)旅游法學(xué)研究會(huì)會(huì)長楊富斌告訴《法治日?qǐng)?bào)》記者，各地應(yīng)當(dāng)有明確的景區(qū)管理和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但因?yàn)榫皡^(qū)的歸屬和性質(zhì)比較復(fù)雜，究竟應(yīng)當(dāng)由哪些機(jī)構(gòu)來處理此類事件，應(yīng)當(dāng)由各地自主決定。
中國社會(huì)科學(xué)院旅游研究與規(guī)劃設(shè)計(jì)中心主任助理齊曉波在接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)稱，目前，國內(nèi)旅游景區(qū)的權(quán)屬涉及國土、自然資源、文化和旅游等多個(gè)部門，很多景區(qū)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)是分離的。因此在旅游執(zhí)法時(shí)，各地多由文化和旅游部門牽頭，成立由公安、市場監(jiān)督管理、物價(jià)、城市管理、國土等相關(guān)部門組成的聯(lián)合執(zhí)法小組或者辦公室，進(jìn)行綜合執(zhí)法管理。
“目前我國的旅游景區(qū)并沒有統(tǒng)一的主管部門�！睏詈槠终f，由于旅游景區(qū)本身性質(zhì)各異，主管部門復(fù)雜，不同類型的旅游景區(qū)存在不同的主管部門，導(dǎo)致實(shí)際情形非常復(fù)雜。
“例如，以水上旅游項(xiàng)目為主的景區(qū)，其主管部門可能是水利部門；涉及森林山川的旅游景區(qū)，其主管部門可能為林業(yè)部門；有些景區(qū)內(nèi)因?yàn)橛忻鹿艅x，宗教部門可能是其主管部門。而星級(jí)景區(qū)則又全部歸旅游部門管理，對(duì)于非星級(jí)景區(qū)，旅游主管部門反而無權(quán)管理。”楊洪浦說。
那么，對(duì)于旅游者破壞丹霞地貌景區(qū)生態(tài)旅游資源的現(xiàn)象，該如何進(jìn)行監(jiān)管呢？
據(jù)齊曉波觀察，為了保護(hù)丹霞地貌，景區(qū)方面在門票、旅游大巴、觀景棧道上都設(shè)有保護(hù)丹霞自然遺產(chǎn)的溫馨提示，但旅游旺季時(shí)，旅游者規(guī)模較大，部分旅游者為達(dá)到理想拍攝效果無視景區(qū)提醒，針對(duì)此類行為，景區(qū)應(yīng)實(shí)行旅游者實(shí)名制購票，不文明的旅游者將會(huì)被拉入景區(qū)黑名單。
但齊曉波認(rèn)為，在景區(qū)系統(tǒng)管理方面，仍然存在人員不足、管理不到位、措施不及時(shí)等問題。
針對(duì)這個(gè)問題，楊富斌認(rèn)為，景區(qū)管
理者應(yīng)當(dāng)對(duì)進(jìn)入景區(qū)游覽的旅游者加強(qiáng)教育和宣傳，在景區(qū)游覽道路旁多立一些愛護(hù)景區(qū)設(shè)施和景觀的宣傳教育標(biāo)牌，以提示旅游者愛護(hù)景區(qū)設(shè)施設(shè)備和相關(guān)自然景觀，增加監(jiān)控設(shè)備，多安排人員進(jìn)行巡查，給進(jìn)入景區(qū)的旅游者多重警示。
完善細(xì)化法律規(guī)定
加強(qiáng)文明旅游教育
針對(duì)旅游者屢屢破壞生態(tài)旅游資源，專家們分別給出了自己的建議。
在齊曉波看來，對(duì)類似“踩踏、刻字等破壞自然遺產(chǎn)”的不文明旅游者，根據(jù)《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》，省級(jí)旅游行政主管部門可設(shè)立本行政區(qū)域內(nèi)的“旅游不文明行為記錄”，國務(wù)院旅游主管部門建立全國“旅游不文明行為記錄”。
《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》規(guī)定，省級(jí)“游客不文明行為記錄”信息由下級(jí)旅游主管部門報(bào)送，或通過媒體報(bào)道和社會(huì)舉報(bào)等渠道采集。全國“游客不文明行為記錄”信息由省級(jí)旅游主管部門報(bào)送，或通過媒體報(bào)道和社會(huì)舉報(bào)等渠道采集。
齊曉波認(rèn)為，在保存“游客不文明行為記錄”的同時(shí)，景區(qū)通過實(shí)名制購票，啟動(dòng)聯(lián)動(dòng)懲戒機(jī)制，可以讓不文明游客與旅游景點(diǎn)“一刀兩斷”。
楊富斌則認(rèn)為，亟須在全社會(huì)加強(qiáng)對(duì)旅游者的文明旅游教育。
“當(dāng)然，也可以在出現(xiàn)此類問題后，把損害自然景觀的旅游者的姓名和行為記入失信檔案，甚至也可以考慮將此類不文明行為通報(bào)當(dāng)事人所在工作單位或者其家人，以此提示當(dāng)事人對(duì)自己的旅游行為有一定約束，不能在游覽高興時(shí)就恣意妄為，無所顧忌�！睏罡槐笳f。
在楊洪浦看來，在制度設(shè)計(jì)層面，國家可以采取分級(jí)規(guī)范方式。雖然刑法中有諸如“故意損毀名勝古跡罪”的罪名，但是不建議事事都采用刑事責(zé)任的方式進(jìn)行規(guī)制。具體到破壞旅游景區(qū)景觀和生態(tài)環(huán)境的行為，適用刑法的前提是對(duì)名勝古跡或生態(tài)環(huán)境造成了極其嚴(yán)重的，甚至是不可逆轉(zhuǎn)的破壞。
楊洪浦認(rèn)為，旅游景區(qū)要建立完備的景區(qū)內(nèi)觀光游覽行為規(guī)范和相應(yīng)的懲戒措施，對(duì)存在不文明旅游行為的旅游者，要建立誠信檔案和黑名單制度；旅游監(jiān)管者要做好日常的執(zhí)法巡查，發(fā)現(xiàn)違法行為要及時(shí)制止。
“各地可以出臺(tái)文明旅游條例等地方性法規(guī)，將旅游法等國家立法中未規(guī)定或規(guī)定不具體的內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，形成行之有效的生態(tài)旅游資源治理辦法�！睏詈槠终f。
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